Những tình huống phức tạp khi xử phạt vi phạm hành chính về trật tự xây dựng

“Trật tự xây dựng” là một thuật ngữ pháp lý được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản pháp luật ở nước ta. Điều 164 Luật Xây dựng năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Xây dựng) đề cập đến “trật tự xây dựng” với tính chất là một nội dung quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (Nghị định số 139) đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 21/2020/NĐ-CP. Nghị định số 139 dành hẳn Điều 15 quy định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) đối với các vi phạm về “trật tự xây dựng”. Thế nhưng, cho đến nay, thuật ngữ “trật tự xây dựng” vẫn chưa được định nghĩa một cách cụ thể.

TheoTừ điển từ và ngữ Việt Nam thì “trật tự” (trật: thứ bậc, tự: phẩm trên dưới) là “thứ bậc trên dưới, trước sau hoặc tình trạng ổn định”, còn “xây dựng” là “làm nên một công trình kiến trúc theo bản vẽ kỹ thuật”.

Dưới góc độ ngôn ngữ, trật tự xây dựng là trạng thái ổn định, tuân thủ các nội dung quy hoạch, thiết kế. Hoạt động xây dựng phải tuân thủ trật tự xây dựng, tức là việc xây dựng công trình phải tuân thủ theo quy hoạch, thiết kế; phù hợp với điều kiện tự nhiên, xã hội, đặc điểm văn hóa của địa phương nhằm bảo vệ cảnh quan, môi trường và bảo đảm ổn định cuộc sống của nhân dân.

   Theo quy định của Điều 15 Nghị định số 139, “vi phạm quy định về trật tự xây dựng” là VPHC trong lĩnh vực xây dựng. Như vậy, có thể hiểu VPHC về trật tự xây dựng là hành vi trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do tổ chức, cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện, vi phạm các quy định liên quan đến trật tự xây dựng mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính.

Về mặt khách quan, “VPHC về trật tự xây dựng” là hành vi trái pháp luật. Hành vi này thường được thể hiện ra bên ngoài dưới dạng: i) Tổ chức thi công xây dựng công trình không che chắn hoặc có che chắn nhưng để rơi vãi vật liệu xây dựng xuống các khu vực xung quanh hoặc để vật liệu xây dựng không đúng nơi; ii) Tổ chức thi công xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng; iii) Tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng; iv) Tổ chức thi công xây dựng công trình vi phạm quy định về quản lý chất lượng công trình xây dựng gây lún, nứt hoặc hư hỏng công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình lân cận; v) Xây dựng công trình không đúng thiết kế xây dựng được thẩm định, phê duyệt trong trường hợp được miễn giấy phép xây dựng; vi) Xây dựng công trình vi phạm điều cấm của pháp luật như: xây dựng công trình không phù hợp với quy hoạch xây dựng được duyệt; xây dựng công trình vi phạm chỉ giới xây dựng; xây dựng công trình sai cốt xây dựng; xây dựng công trình lấn chiếm hành lang bảo vệ công trình quốc phòng, an ninh, giao thông; xây dựng cơi nới, lấn chiếm diện tích, lấn chiếm không gian.

Về mặt chủ quan, “VPHC về trật tự xây dựng” được thực hiện với lỗi cố ý. Điều đó có nghĩa chủ thể “VPHC về trật tự xây dựng” biết rõ hành vi của mình là trái pháp luật nhưng vẫn thực hiện hành vi này.

Về mặt chủ thể, người thực hiện hành vi “VPHC về trật tự xây dựng” phải là cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính. Đó phải là người quyết định đầu tư, chủ đầu tư.

   Về khách thể,hành vi này xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng, từ đó gây ảnh hưởng đến an toàn và quy hoạch xây dựng. Trên thực tế, các nghị định về VPHC được ban hành là theo khách thể loại của VPHC. Với tư duy đó, Điều 15 Nghị định số 139 hướng đến bảo vệ trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng, bởi trật tự này đóng vai trò quan trọng trong việc tạo cho hoạt động xây dựng mang tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp quy hoạch và pháp luật.

2. Tình huống phức tạp trong xử phạt vi phạm hành chính về trật tự xây dựng

2.1. Hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa”

Tình huống: một cá nhân thực hiện hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ xử phạt như thế nào?

Hiện nay, có hai quan điểm khác nhau:

Quan điểm thứ nhất: người có thẩm quyền sẽ lập biên bản và xử phạt đồng thời về hai hành vi vi phạm. Hành vi vi phạm thứ nhất là “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai năm 2013” cũng như tại Điều 9 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (Nghị định số 91). Hành vi vi phạm thứ hai là “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” (Điều 15 Nghị định số 139).

Quan điểm thứ hai: người có thẩm quyền chỉ lập biên bản và xử phạt về một hành vi vi phạm là “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” (Điều 9 Nghị định số 91).

Chúng tôi chia sẻ với quan điểm thứ hai và cho rằng, trong tình huống trên, người có thẩm quyền chỉ xử phạt về hành vi “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” mà không đồng thời xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.

Theo quy định của Điều 9 Nghị định số 91, “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” là một VPHC. Các vi phạm cụ thể là: i) Chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng; ii) Chuyển đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối; iii) Chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp tại khu vực nông thôn; iv) Chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp tại khu vực đô thị.

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đất đai được chia thành nhiều loại. Phân loại đất đóng vai trò rất quan trọng bởi đó là cơ sở để cơ quan quản lý nhà nước về đất đai áp dụng các quy chế một cách hợp lý đối với từng chủ thể có quyền sử dụng đất. Do mỗi một nhóm đất có một cơ chế pháp lý riêng quy định về chủ thể được giao đất, mục đích sử dụng đất, thời gian sử dụng cũng như hạn mức giao đất nên nhất thiết phải có sự phân loại nhằm áp dụng các quy chế pháp lý cụ thể điều chỉnh. Ngoài ra, phân loại đất cũng là cơ sở để các chủ thể có quyền sử dụng đất tiến hành sử dụng đất một cách hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất.

Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 quy định việc chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo đó, việc chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối hay việc chuyển đất trồng lúa thuộc nhóm đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp khi người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhất định, trong đó có nghĩa vụ tài chính. Nhằm hướng dẫn nội dung này, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định chi tiết thủ tục và thẩm quyền xem xét cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang các loại đất khác.Việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất phi nông nghiệp tạo điều kiện thuận lợi để đổi mới sản xuất hàng hóa một cách linh hoạt theo định hướng thị trường trong nước và quốc tế hiện nay, nhưng đồng thời vẫn bảo đảm an ninh lương thực dài hạn. Hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa” chính là sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Nói cách khác, đây là hành vi chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp, gây thoái hóa đất trồng lúa hoặc làm mất đi các điều kiện phù hợp để trồng lúa trở lại, từ đó ảnh hưởng đặc biệt đến an ninh lương thực.

Theo quy định của Điều 89 Luật Xây dựng, công trình xây dựng phải có giấy phép xây dựng. Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định những trường hợp được miễn giấy phép xây dựng như công trình xây dựng cấp IV, nhà ở riêng lẻ ở nông thôn có quy mô dưới 07 tầng và thuộc khu vực không có quy hoạch đô thị…

Như vậy, đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở nông thôn thì đương nhiên chỉ xử phạt một hành vi theo Điều 9 Nghị định số 91 chứ không đồng thời xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi việc xây dựng công trình xây dựng, nhà ở riêng lẻ ở nông thôn được miễn giấy phép xây dựng. Đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị thì vấn đề trở nên phức tạp hơn, bởi việc tổ chức thi công xây dựng công trình, nhà ở riêng lẻ tại đô thị phải có giấy phép xây dựng. Tuy nhiên, cần lưu ý là ngay cả khi xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” thì người có thẩm quyền cũng không được xử phạt theo Điều 15 Nghị định số 139  là “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi các lý do sau đây:

Thứ nhất, như đã trình bày ở trên, “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” là một vi phạm trong lĩnh vực xây dựng mà cụ thể là vi phạm về trật tự xây dựng. “Tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” tuy có biểu hiện ra bên ngoài là hành vi tổ chức thi công xây dựng nhưng khách thể bị xâm phạm trong trường hợp này không phải là trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng. Rõ ràng, trong trường hợp này, chủ thể có tiến hành xin giấy phép xây dựng công trình xây dựng, nhà ở riêng lẻ tại đô thị thì cũng không được cấp bởi đây là đất trồng lúa – một loại đất không thể sử dụng vào mục đích xây dựng công trình. Chính vì vậy, khách thể bị xâm phạm trong trường hợp này là trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai chứ không phải trong lĩnh vực xây dựng. Do đó, xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” theo Điều 15 Nghị định số 139 là hoàn toàn không chính xác vì không phù hợp với khách thể bảo vệ.

Thứ hai, ngoại trừ trường hợp được miễn giấy phép xây dựng, Luật Xây dựng quy định việc tổ chức thi công xây dựng công trình phải có giấy phép xây dựng. Việc xin giấy phép xây dựng là nghĩa vụ của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư. Do đó, nếu vi phạm quy định trên thì người quyết định đầu tư, chủ đầu tư sẽ bị xử phạt về hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”. Nói cách khác, trong trường hợp người quyết định đầu tư, chủ đầu tư hoàn toàn ý thức được trường hợp đất được phép xây dựng và việc xây dựng phải có giấy phép mà không xin giấy phép thì mới bị xử phạt theo quy định trên. Khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139 rất hợp lý khi quy định xử phạt đối với hành vi“tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.“Mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” có nghĩa là phải xin giấy phép xây dựng trước khi tổ chức thi công xây dựng công trình, nhưng người quyết định đầu tư, chủ đầu tư đã không thực hiện nghĩa vụ này. Trong khi đó, đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” thì chủ thể không thể xin giấy phép xây dựng, bởi đất trồng lúa là loại đất không dùng cho mục đích xây dựng. Do đó, đối với trường hợp này, việc xử phạt theo quy định “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” mới đúng nội dung và tính chất của hành vi vi phạm.

Thứ ba, hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” xâm phạm khách thể bảo vệ là trật tự quản lý nhà nước về đất đai. Do đó, việc xử phạt phải hướng đến bảo vệ khách thể đã bị xâm phạm. Hành vi này không xâm phạm khách thể bảo vệ là trật tự quản lý trong lĩnh vực xây dựng. Do đó, việc đồng thời xử phạt thêm hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” là không chính xác và vi phạm nguyên tắc xử phạt “một hành vi VPHC chỉ bị xử phạt một lần”.

Ngoài ra, việc xử phạt vi phạm chỉ theo quy định tại Điều 9 Nghị định số 91 tạo ra sự nghiêm minh, nhanh chóng, kịp thời trong hoạt động xử phạt VPHC. Cụ thể, khi phát hiện hành vi này, người có thẩm quyền chỉ cần lập biên bản và ra quyết định xử phạt VPHC trong thời hạn do pháp luật quy định mà không cần chú ý đến những nội dung khác. Trong khi đó, nếu xử phạt thêm hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” thì người có thẩm quyền phải để cho chủ thể vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản VPHC. Nếu hết thời hạn nêu trên mà chủ thể vi phạm không xuất trình với người có thẩm quyền xử phạt giấy phép xây dựng mới bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm”. Quy định trên mang tính “chữa cháy” nhằm hạn chế tình trạng lãng phí các nguồn lực xã hội cũng như tạo điều kiện cho người vi phạm có cơ hội “sửa sai”. Tuy nhiên, điều khoản này chỉ phù hợp với loại đất sử dụng cho mục đích xây dựng mà chủ thể đã không tiến hành xin giấy phép xây dựng. Đối với đất trồng lúa thì không thể thỏa mãn điều kiện để xin giấy phép xây dựng. Do đó, việc để cho chủ thể trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản VPHC làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng là không khả thi. Điều này, vô hình trung, kéo dài thời gian xử phạt, làm cho công tác xử phạt bị trì trệ.

Có ý kiến cho rằng, nếu xử phạt theo Điều 9 Nghị định số 91 thì người có thẩm quyền chỉ có thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm” mà không thể áp dụng biện pháp “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm”. Trong khi đó, đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa” thì chính biện pháp “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm” mới tỏ ra hữu hiệu và đưa đất trồng lúa trở về trạng thái ban đầu như trước khi bị vi phạm[13]. Đây cũng là nguyên nhân mà trên thực tế, nhiều chủ thể tiến hành xử phạt vi phạm trên theo quy định “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.

Chúng tôi cho rằng, “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” là biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng đối với chủ thể VPHC để khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra. Do đó, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” là nhằm khôi phục lại hiện trạng của đối tượng bị xâm hại như trước khi có VPHC. Tình trạng ban đầu trước khi bị vi phạm là đất trồng lúa nên “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” tức là làm cho đất ấy trở về trạng thái đất trồng lúa như ban đầu. Một khi đã trở về trạng thái đất trồng lúa như ban đầu thì đương nhiên trong trường hợp này sẽ không còn công trình xây dựng. Chính vì vậy, việc áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” cũng đã có khả năng khôi phục lại tình trạng mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi, hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị VPHC xâm hại.

Như vậy, đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa”, chúng tôi cho rằng, người có thẩm quyền chỉ căn cứ vào Điều 9 Nghị định số 91 xử phạt về hành vi “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai”. Hành vi trên không vi phạm các quy định về trật tự xây dựng nên không thể đồng thời xử phạt theo quy định “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” tại khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139. Với tư duy đó, nếu hành vi trên được thực hiện trên đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất, đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất nông nghiệp không phải là đất rừng phòng hộ, đất nông nghiệp không phải là đất rừng đặc dụng, đất nông nghiệp không phải là đất rừng sản xuất… thì người có thẩm quyền căn cứ vào các quy định tương ứng trong Nghị định số 91 để xử phạt. Cần quán triệt nguyên tắc không xử phạt thêm hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi như đã trình bày, hành vi này không vi phạm các quy định liên quan đến trật tự xây dựng.

2.2. Hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng đã bị lập biên bản vi phạm hành chính nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm”

Tình huống: một cá nhân thực hiện hành vi tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng. Hành vi này đã bị lập biên bản VPHC nhưng chưa ra quyết định xử phạt. Sau đó, chủ thể lại tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ xử phạt như thế nào?

Hiện nay, có hai quan điểm khác nhau về vấn đề này:

Quan điểm thứ nhất: trường hợp người có thẩm quyền đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà chủ thể vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền xử phạt phải áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC phù hợp để chấm dứt hành vi vi phạm. Khi ra quyết định xử phạt đối với hành vi đó, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng thêm tình tiết tăng nặng “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” và xử phạt đối với hành vi vi phạm đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt (khoản 3 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP).

Quan điểm thứ hai: trường hợp người có thẩm quyền đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà chủ thể vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền sẽ tiếp tục lập biên bản về hành vi này và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139[17]. Như vậy, trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ đồng thời xử phạt hai hành vi. Hành vi thứ nhất là “tổ chức thi công công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng” tương ứng với khoản 2, khoản 4, khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139. Hành vi thứ hai là “tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” sẽ cấu thành một vi phạm độc lập và bị xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Chúng tôi chia sẻ với quan điểm thứ hai và cho rằng, trong tình huống trên, người có thẩm quyền sẽ tiến hành xử phạt về hai hành vi vi phạm: i) Tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng; ii) Tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt.

Điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý VPHC quy định, “một người VPHC nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm”. Như vậy, một chủ thể đã bị lập biên bản về hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng” thì hành vi này đã cấu thành một VPHC. Nếu hành vi này vẫn được tiếp tục thực hiện (cho dù chưa có quyết định xử phạt hay có quyết định xử phạt) thì vẫn cấu thành một vi phạm mới.

Về mặt lý luận, một VPHC có cấu thành từ bốn yếu tố là mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể. Do đó, hành vi của một chủ thể diễn ra cùng một thời điểm, cùng yếu tố lỗi nhưng chắc chắn khách thể xâm phạm sẽ có sự khác nhau. Chính vì khách thể của VPHC bị xâm phạm là khác nhau nên sẽ cấu thành các VPHC độc lập. Ngược lại, hành vi vi phạm cùng yếu tố lỗi nhưng diễn ra trong những thời điểm khác nhau thì cũng cấu thành các VPHC độc lập. Chính vì vậy, khi xử phạt, người có thẩm quyền phải xử phạt từng hành vi cụ thể chứ không thể xử phạt một VPHC với tình tiết tăng nặng là “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó”.

Hiện nay, đối với hành vi tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng thì sau khi lập biên bản VPHC,pháp luật cho phép trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản, chủ thể vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng. Như vậy, trong khoảng thời gian này, tổ chức, cá nhân vi phạm phải ngừng thực hiện hành vi vi phạm. Trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm được cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền chỉ áp dụng hình thức xử phạt mà không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm”. Ngược lại, trong trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm không được cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền đồng thời áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm”. Như vậy, cho dù có áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm” hay không thì hành vi trên vẫn cấu thành một VPHC độc lập và bị xử phạt. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc “một hành vi VPHC chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần”. Do đó, nếu “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì cấu thành hành vi vi phạm độc lập. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ lập biên bản về hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Một câu hỏi đặt ra là “khi xử phạt hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì có áp dụng tình tiết tăng nặng “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” hay không?”.

Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, cần có sự phân biệt tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” là điều kiện cấu thành hành vi vi phạm với tình tiết tăng nặng được quy định tại điểm i khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý VPHC. Hiện nay, Nghị định số 139 quy định tiêu chí “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” là điều kiện áp dụng chế tài xử phạt quy định tại khoản 8 Điều 15. Như vậy, tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” sẽ chỉ là điều kiện để áp dụng chế tài quy định tại khoản 8 Điều 15 chứ không nhằm mục đích xác định tình tiết tăng nặng theo điểm i khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý VPHC. Nói cách khác, nếu đã sử dụng tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” là điều kiện để áp dụng chế tài quy định tại khoản 8 Điều 15 thì không thể xem xét chính tình tiết đó với tính chất là tình tiết tăng nặng nữa. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào khoản 2 Điều 10 Luật Xử lý VPHC để áp dụng mức tiền phạt như những trường hợp bình thường (trường hợp không có tình tiết tăng nặng hay giảm nhẹ thì phạt tiền ở mức trung bình)./.

TS. CAO VŨ MINH

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.